СТАНОВИЩЕ ПО ИСКАНЕ НА СЪВЕТА НА ЕВРОПА

От професор д-р Р. А. Лоусън [К. А. Lawson]

Университет в Лайден

Холандия

Май 2003

Относно

ЗАКОНА ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА
приет през декември 2002 от българското Народно събрание

§ 1 Въведение. 1

§ 2 Методология и приложими принципи. 1

§ 3 Общо описание на Българския закон за вероизповеданията и мястото му в правната система 3

§ 4 Подробен преглед на Закона за вероизповеданията. 4

§ 5 Общо заключение. 9

§ 1 Въведение

Целта на настоящото изследване

През април 2003 Съветът на Европа възложи на няколко експерти в областта на правата на човека да преценят съответствието на новия български Закон за вероизповеданията с установените от Съвета на Европа стандарти. Особен интерес за Съвета представляват свободата на религия, изразяване и сдружаване, гарантирани от Европейската конвенция за защита правата на човека.

Настоящият доклад има следната структура: подготвителни бележки (§ 2), обща оценка на българския Закон за вероизповеданията (наричан по-долу БЗВ или закона) и мястото му в правната система (§ 3). По-подробен коментар на отделните законови разпоредби се съдържа в § 4, а общите заключения - в § 5.

§ 2 Методология и приложими принципи Горе

При изготвянето на настоящото правно становище е използван английският превод на БЗВ, предоставен от Съвета на Европа. Като основа за сравнение служи Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), ратифицирана от България на 7 септември 1992. Несъмнено член 9 от ЕКПЧ има особено значение:

Член 9 -Свобода на мисълта, съвестта н религията

(1) Всеки има право на свобода на мисълта, съвестта н религията; това право включва свободата да променя своята религия или убеждения и свободата да изповядва своята религия или убеждения индивидуално или колективно, публично или частно, чрез богослужение, обучение, религиозни обреди и ритуали.

(2) Свободата да се изповядва религия или убеждения подлежи само на такива ограничения, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на обществената сигурност, за защитата на обществения ред. здраве и морал или за зашита на правата и свободите на другите.

Тази разпоредба се допълва от член 14 от ЕКПЧ, който гласи:

Член 14-Забрана за дискриминация

Упражняването на правата и свободите, предвидени в гази конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана по-специално на пол. раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг никакъв признак.

Член 9 е обект на тълкуване в съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). От неговата юриспруденция се извличат редица основни принципи. Особено значение за настоящото изследване имат следните:

(а) Основно право: "Провъзгласената в член 9 [ЕКПЧ] свобода на мисълта, съвестта и религията е една от основите на "демократичното общество" по смисъла на конвенцията. Религиозното й измерение е един от най-съществените елементи, които разграничават вярващите и техния мироглед, а също и ценност за атеисти, агностици, скептици и незаинтересованите лица. От нея зависи плурализмът, който е неразривно свързан с извоюваното през вековете демократично общество" (ЕСПЧ, решение от 25 май 1993, Кокинакис срещу Гърция (Бюлетин на ЕСПЧ, поредица А. том 260-А), §31).

(б) Право с много проявления: "свободата да се изповядва религията се упражнява не само в рамките на определена общност, "публично" или в кръг от лица с еднаква вяра, но и "самостоятелно" и "частно"; по принцип тя включва и възможността да се убеди другия, например чрез "обучение", като без нея провъзгласената в член 9 свобода да се променя религията или верските убеждения би останала само на хартия" (пак там)

(в) Колективно право: "църковна или религиозна организация може в това качество да упражнява от името на своите членове гарантираните в член 9 от конвенцията права" (ЕСПЧ, 27 юни 2000, Чаар Шалом Ве Цедек срещу Франция (жалба № 27417/95, § 72). Освен това съдът е отбелязал, че "едно от средствата за упражняване правото на изповядване на собствената религия, особено колективно от определена религиозна общност, е обезпечаване съдебната закрила на общността, нейните членове и имущество, поради което член 9 следва да се тълкува не само във връзка с член 11, но и във връзка с член 6 (ЕСПЧ, 13 декември 2001, Бесарабска митрополитска църква и други срещу Молдова (жалба № 45701/99. § 118).

(г) Липса на дискриминация: Дискриминацията по отношение на различни религиозни обединения противоречи на ЕКПЧ; вж. например ЕСПЧ. 23 юни 1993, Хофман срещу Австрия (поредица А. том 255-С). § 38 и ЕСПЧ, 23 юни 1993, Канейска католическа църква срещу Гърция (Сборник решения на съда (СРР) 1997, стр. 2843. § 47. В тази насока съдът "многократно е подчертавал ролята на държавата на неутрален н безпристрастен организатор на изповядването на различни религии, вярвания и убеждения" (ЕСПЧ, 13 февруари 2003, Рефах Партизи и други срещу Турция (разширен състав) (жалби Хо 41340/98, 41342/98. 41343/98, 41344 98), § 91).''

(д) Държавата няма право на преценка за целесъобразност относно религията или религиозните убеждения: от принципа за забрана на дискриминацията следва, че "правото на религия съгласно конвенцията изключва правото на държавата да преценява дали религиозните убеждения или средствата за тяхното изразяване са законни" (ЕСПЧ. 26 септември 1996. Манусакис срещу Гърция. (RJD 1996. стр. 1346, § 47). "Фактите, доказващи липсата на неутралност на държавните органи при упражняване на правомощията им в тази област налагат извода, че държавата се е намесила в свободата на вярващите да изповядват своята религия по смисъла на член 9 от конвенцията" |ЕСПЧ, 26 октомври 2000. Хасан и Чауш срещу България (молба 30985 96). § 78); "Задължението на държавата за неутралност п безпристрастност е несъвместимо с правомощието й да преценява законността на религиозните убеждения" (ЕСПЧ, Рефах Партизи и други, § 91).

(е) Независимост: "правото па вярващите па религия съдържа очакването общността да осъществява дейността си необезпокоявана, без произволна намеса от страна на държавата. В действителност независимото съществуване на религиозните общности е абсолютно необходимо за плурализма в демократичното общество и следователно е основа на предоставената от член 9 защита" (ЕСПЧ, Хасан и Чауш, § 62).

(ж) Свободен избор на ръководство: "Съдът не счита, че в демократичните общества държавата следва да предприема мерки за запазване или поставяне на религиозните общности под единно ръководство" (ЕСПЧ, 14 декември 1999, Сериф срещу Гърция (Жалба № 38178/97), § 52).

(з) Не абсолютно право: "Член 9 не защитава всяко действие, мотивирано или вдъхновено от дадена религия или религиозно убеждение. И при упражняване свободата на изповядване на религия лицата трябва имат предвид това" (ЕСПЧ, 1 юли 1997, Капак срещу Турция (Сборник 1997, стр. 1199), § 27); "в демократичните общества, в които успоредно се изповядват няколко религии, може да се окаже необходимо предвиждането на определени ограничения на тази свобода с оглед съгласуване интересите на различни групи и зачитане религиозните убеждения на всички" (ЕСПЧ, Кокинакис, § 33).

(и) Държавата може да се противопоставя на фундаментализма: Неотдавна в свое решение относно турската "Партия на благоденствието", съдът в разширен състав потвърди, че шериатът е несъвместим с основните демократични принципи, провъзгласени в конвенцията: "Съдът следва да има предвид обстоятелството, .че в миналото основани на религиозен фундаментализъм политически движения са обсебвали политическата власт в някои страни, като са налагали съответстващ на собствения им мироглед модел на общество. Съдът счита, че в съответствие с разпоредбите на конвенцията, всяка договаряща държава може да се противопоставя на такива политически движения в светлината на своя исторически опит" (ЕСПЧ, Рефах Партизи и други, § 124).

(й) Ограниченията следва да са необходими в едно демократично общество: "всяко такова ограничение трябва да отговаря на "неотложна обществена необходимост" и да бъде "съразмерно на преследваната законна цел"" (еж. напр. ЕСПЧ, 25 ноември 1996, Уингроув срещу ОК(СРС 1996, стр. 1956), § 53).

(к) Ограниченията трябва да съответстват на прнципите на правовата държава: намесата във вътрешната организация на религиозната общност не се счита за "предвидена от закона" - поради което същата противоречи на конвенцията, когато е произволна и се основава "на законови разпоредби, които предвиждат неограничени правомощия на административните органи и не съответстват на установените стандарти за яснота и предвидимост" (ЕСПЧ, Хасан и Чауш, § 86).

(л) Плурализъм: "Макар съдът да признава, че в случаите на разцепление в религиозна или друга общност е възможно да се създаде напрежение, същият приема това като една от неизбежните последици на плурализма. При тези обстоятелства ролята на държавните органи не е да отстрани причината за напрежение чрез премахване на плурализма, а да обезпечи толерантността между спорещите групи" (ЕСПЧ, Сериф, § 53).

Българският Закон за вероизповеданията трябва да бъде съпоставен с така изложените принципи.

§ 3 Общо описание на Българския закон за вероизповеданията и мястото му в правната система

§ 3.1 Кратко описание на Българския закон за вероизповеданията Горе

В основни линии предвидената от закона система е следната. От една страна законът посочва, че Българската православна църква има особена роля в историята на България (преамбюл) и има "актуално значение за държавния й живот" (член 10). От друга страна същият съдържа разпоредби, които постановяват, че вероизповеданията са свободни и равноправни; законът провъзгласява отделянето на държавата от църквата (напр. членове 2, 3 и 4)

Съгласно член 2 от БЗВ всеки свободно формира и практикува религиозните си убеждения. Правото да не се вярва не се предвижда изрично. Лицата, които споделят общи религиозни убеждения могат свободно да ги практикуват в рамките на религиозна общност (член 5 (1) от БЗВ). Последната "следва" да придобие статут на юридическо лице (член 14 от БЗВ). Този статут се придобива след регистрация от Софийски градски съд (член 15 от БЗВ). Законът не определя критериите, въз основа на които се извършва регистрация, нито посочва основанията, при наличието на които тя може да бъде отказана.

Веднъж признато вероизповеданието може да създаде местни поделения (член 19 от БЗВ) и да упражнява посочените в глави 4 и 5 от закона права. Съгласно член 8 ал. 6 регистрацията може да бъде отменена. Едно от основанията за това е използването на религиозна институция "за политически цели" (член 7 ал. 2). В този случай е възможно да бъдат наложени имуществени санкции (член 38 от БЗВ).

Законът не конкретизира последиците от отказа на религиозната общност да се регистрира или от отказа на компетентния съд да извърши регистрация. От една страна член 6 съдържа редица права, които произтичат от самото право на религия; следователно тези права биха могат да се упражняват и без наличието на регистрация. От друга страна тълкуването на закона по аргумент от противното води до извода, че нерегистрираните общности не притежават правата на религиозните институции, посочени в глави четвърта и пета, включително правото да притежават собствено имущество (член 21), да получават субсидии и помощ (член 22 и 25), както и да създават духовни училища (член 33).

Законът предоставя редица правомощия на Дирекция "Вероизповедания", която е орган на правителството и се определя като "специализирана администрация на Министерския съвет" (член 35). В задълженията й се включват предоставяне на становища по искане на Софийски градски съд във връзка с регистрацията на религиозни вероизповедания (член 16) и проверяване на "сигнали и жалби за извършване на незаконосъобразна религиозна дейност". Длъжностните лица от дирекцията могат да установяват нарушения на закона, а нейният директор може да налага имуществени санкции и глоби на лица и общности за нарушения на закона (член 39). Наказателните постановления подлежат на обжалване (член 40).

Законът е приет през декември 2002. През първите месеци от неговото съществуване настоящият автор нямаше достъп до информация относно прилагането му.

§ 3.2 Място в правната система: някои неотдавнашни събития във връзка със свободата на религия в България

При прегледа на новия закон е полезно да се припомни, че определени аспекти на правния режим на свободата на религия в България са разгледани от съда по делото Хасан и Чауш. Съгласно действащата тогава система решението за регистрация на религиозно вероизповедание се постановява от Дирекция "Вероизповедания", която наред с останалите си правомощия е могла да отстранява ръководителите на религиозни вероизповедания. Съдът е открил нарушение на член 9 от ЕКПЧ главно поради обстоятелството, че действащото законодателство предоставя неограничени правомощия на изпълнителната власт и не отговаря на установените стандарти за яснота и предвидимост.

По-късно, през февруари 2001, Съветът на Европа е имал възможност да се запознае с българския проектозакон за вероизповеданията (БПВ). Макар че в сравнение със Закона за изповеданията от 1949, БПВ съдържа определени подобрения, той все пак не във всички отношения отговаря на стандартите по член 9 от ЕКПЧ. Нужно е да се отбележат редица съществени различия между БПВ и новия БЗВ. БПВ предоставя на Дирекция "Вероизповедания" право да осъществява надзор върху дейностите на религиозните изповедания и да налага санкции на тези от тях, които практикуват религия или извършват богослужение и ритуали, непредвидени в техните устави. БПВ съдържа разпоредби, които предоставят права единствено на "българските граждани" или "гражданите по принцип". При разглеждането на тези положения от гледна точка на Европейската конвенция става ясно, че новият БЗВ е постигнал значителен напредък по тези въпроси.

§ 4 Подробен преглед на Закона за вероизповеданията Горе

§4.1 Преамбюл и глава 1

Преамбюл

Може да се отбележи, че докато "свободата на съвестта и вярата" е изрично предвидена, свободата на мисълта не е спомената. Последната обаче също изисква закрила съгласно член 9 от ЕКПЧ.

Член 2

Алинея 1 постановява, че правото на вероизповедание е абсолютно. Това твърдение е вярно що се отнася до Forum internum, а отнесено към други елементи от правото на религия същото се оказва нереалистично: неизбежно е установяването на ограничения на свободата да се изповядва религия. В действителност самият БЗВ признава възможността да се налагат ограничения на свободата (вж. по-специално член 7).

Алинея 2 изброява редица елементи на правото на религия. Правото да не се изповядва религия обаче не е изрично посочено. Правното положение на "невярващите" се споменава единствено в член 4 (3). Следва да се подчертае, че съгласно утвърдената съдебна практика на Европейския съд, "свободата на мисълта, съвестта и религията е ... ценност за атеисти, агностици, скептици и незаинтересовани лица" (ВС. § 2 по-горе). Без съмнение ако България иска да избегне нарушаване на конвенцията в бъдеще, е важно да зачита на практика правото да не се вярва.

§4,2 Глава 2

Член 7

Тази разпоредба поражда сериозна загриженост. Същата съдържа редица ограничителни скования, които са несъвместими с член 9 (2) от ЕКПЧ. Отправна точка на нашия анализ е становището, че единствено изрично изброените в член 9 (2) основания могат да оправдаят намесата на държавата в свободата на религията или религиозните убеждения (вж. съответно ЕСПЧ, 26 април 1979, Сънди Таймс срещу ОК (поредица А, том 30), § 45 и ЕСПЧ, 27 ноември 1997, К.-Ф. - Германия (Сборник 1997, 2657), § 70). Съгласно посочените решения две от основанията по член 7 не присъстват в конвенцията: "национална сигурност" в алинея 1 и "използване за политически цели" в алинея 2. Въпреки че тази констатация сама по себе си е достатъчна, е уместно да се допълни, че съществуват две основни причини, поради които второто основание е несъвместимо с Европейската конвенция за защита правата на човека.

Първата е неяснотата на разпоредбата. Счита ли се, че дадена религиозна общност се "използва за политически цели", когато ръководителят й се е обявява против аборта или евтаназията? Политическо ли е искането за социално подпомагане на бедните или изявлението, че основните принципи на дадена религия противоречат на войната? Много трудно предсказуеми са дейностите, които биха могли да бъдат квалифицирани като политически. Поради това е твърде спорно дали съдът ще счете това основание за достатъчно ясно и конкретно, така че прилагането му на практика да е "предвидимо" и съвместимо с принципите на правовата държава (вж. ЕСПЧ, Хасан и Чауш, § 86)

Втората причина, поради която това ограничително основание предизвиква тревога е, че както съдът многократно е подчертал, плурализмът е белег на всяко демократично общество (вж. като скорошен пример, ЕСПЧ, Рефах Партизи и други , § 89). По делото Станков (ЕСПЧ, 2 октомври 2001, Станков и други срещу България (жалби № 29221/95 и 29225/95), съдът отбелязва:

97. (...) Свободата на събиране и свързаното с нея право на изразяване на мнения са сред висшите ценности в демократичното общество. Същността на демокрацията е способността й да решава проблемите чрез открита дискусия. Радикалните превантивни мерки, целящи подтискане свободата на събиране и изразяване, освен в случаите на подбуждане към насилие или отхвърляне на демократичните принципи - независимо колко шокиращи и неприемливи за държавните органи са определени мнения или изказвания и независимо колко незаконни са определени искания - не са в услуга демокрацията и често дори я поставят в опасност.

В демократичното общество, основано на върховенството на правото, политическите идеи, които оспорват установения ред и чието осъществяване се проповядва с мирни средства трябва да могат да се изразяват чрез упражняване правото на събиране и други законни средства.

Няма основание да се приеме, че тези общи принципи не следва да се прилагат спрямо религиозните общности. Естествено държавата трябва да е в състояние да се защити от посегателства като подбуждането към насилие или отхвърляне на демократичните принципи. Но същевременно е твърде съмнително дали е уместно предварително да изключи участието на религиозните общности от обществения дебат, който е в основата на демократичното общество. Обстоятелството, че нарушенията на член 7 се установяват от длъжностни лица в Дирекцията "Вероизповедания", която е орган на правителството (вж. член 39 от БЗВ), представлява още по-сериозен повод за загриженост.

В заключение основанията "национална сигурност" по алинея 1 и "използване за политически цели" по алинея 2 трябва да се отменят. Или най-малко Дирекция "Вероизповедания" да заяви, че тези основания няма да се прилагат на практика. Въпреки това практиката на съда показва, че дори наличието на политика в тази насока, не винаги предотвратява нарушаването на конвенцията (ЕСПЧ, 22 април 1993, Модинос срещу Кипър (Поредица А, том 259), § 23).

Член 8

По отношение на посочените в алинея 1 основания за отмяна на регистрация, препращам към изложените във връзка с член 7 от БЗВ разсъждения. Някои от тези основания (национална сигурност и "използване за политически цели") са очевидни несъвместими с член 9 от конвенцията.

Член 10

Макар да е очевидно, че законодателят е възнамерявал да признае в член 10 особената роля на Българската православна църква, правните последици от това негово решение не са ясни. Независимо че алинея 3 твърди обратното, ако по силата на член 10 от БЗВ се предоставят определени привилегии на Българската православна църква, това може да повдигне въпроси от гледна точка на Европейската конвенция (член 9 във връзка с член 14отЕКПЧ).

Една от тези привилегии е, че Българската православна църква притежава статут на юридическо лице (член 10 (2) от БЗВ), докато други религиозни общности трябва да поискат регистрация (член 14 от БЗВ). Бъдещата практика на Софийски градски съд относно регистрацията ще покаже дали това различно третиране представлява проблем от гледна точка на конвенцията. В тази връзка следва да се припомни, че съдът е открил нарушение на член 9 от ЕКПЧ по Молдовското дело Бесарабска митрополитска църква поради наличието на различно отношение към отделните църковни сдружения, съчетано със съществени последици от липсата на признаване (§§ 129 - 130).

Друг важен аспект на член 10 е провъзгласяването на Българската православна църква за "изразител и представител" на източното православие. Не бива да се забравя, че е възможно различни обединения да твърдят, че те са истинските приемници на дадена традиционна религия. Възможно е да се създаде напрежение при разцепление в рамките на определена религиозна или друга общност. Както обаче съдът е подчертал по делото Сериф, това е една от неизбежните последици на плурализма. При такива обстоятелства ролята на държавните органи е "не да отстранят причината за напрежението като премахнат плурализма, а да обезпечат толерантността между отделните спорещи групи" (ЕСПЧ, Сериф, § 53).

Член 11

Макар че на пръв поглед задължението за използване на българския език (алинея 1) изглежда уместно, същото следва да се прецени в светлината на Европейската харта относно езиците на регионалните и малцинствени езици (5 ноември 1992): вж. членове 9 и 10, които предвиждат специфичен езиков режим в области, в които броят на пребиваващите, използващи регионален или малцинствен език оправдава взетите мерки.

Член 12

Съгласно тази разпоредба места за ритуали и други могат да се откриват "в собствена или в наета от религиозната институция или местно поделение сграда или нейно помещение". Означава ли това, че се забранява откриването на места за ритуали и пр. в други помещения, като например домовете на членове на общността? Несъмнено не следва да се очаква от закона да забрани частните религиозни събрания, единствено защото не се провеждат в сграда или помещение, притежавано или наето от религиозната институция.

Освен това подобно тясно тълкуване би могло на практика да постави в неравноправно положение малобройните общности, които не са в състояние да притежават или наемат сгради.

§4.3 Глава З

Член 14

Смисълът на разпоредбата, че "религиозните общности трябва да придобият статут на юридическо лице" не е напълно ясен. Дали думата "трябва" съдържа задължение за компетентния орган да предостави такъв статут винаги когато религиозна общност поиска регистрация? Или съдържа задължение за всяка религиозна общност да поиска регистрация? Или пък това е въпрос на превод, а пък в оригиналния вариант става въпрос единствено за възможност, тъй като в него се посочва, че религиозните общности могат да придобият статут на юридическо лице"?

На следващо място, както бе изтъкнато по-горе, не са достатъчно ясни последиците от отказа за регистрация. От една страна член 6 съдържа редица права, произтичащи от самото право на религия; изглежда тези права могат да се упражняват и без наличието на регистрация. От друга страна тълкуването на БЗВ по аргумент от противното води до извода, че нерегистрираните общности не притежават правата на религиозните институции, посочени в глави четвърта и пета, включително правото да притежават собствено имущество (член 21), да получават субсидии и помощ (член 22 и 25), както и да създават духовни училища (член 33). Въпросът е дали тези съществени последици са съвместими с член 9 от ЕКПЧ. По делото на Бесарабската митрополитска църква съдът е установил нарушение на член 9, изразяващо се в липсата на признаване на сдружението - жалбоподател:

129. Съдът отбелязва, че съгласно Закон № 979-ХИ от 24 март 1992, в Молдова могат да се практикуват единствено религии, признати с решение на правителството и единствено признати вероизповедания със статут на юридическо лице (член 24) могат да произвеждат и продават специфични църковни предмети (член 35) и да назначават духовници и служители (член 44). Освен това сдружения, чиито цели изцяло или отчасти имат религиозен характер са субект на задълженията, предвидени в законодателството относно религиозните вероизповедания (член 21).

При това положение съдът отбелязва, че при липсата на признаване, църквата жалбоподател не може нито да бъде надлежно учредена, нито да осъществява дейност. Без статут на юридическо лице. същата не може да образува производства за зашита на имуществото си, което е необходимо за богослужение, а членовете й не могат да извършват религиозни дейности без да се окажат в нарушение на законодателството относно религиозните вероизповедания.

Що се отнася до привидната толерантност на правителството към църквата жалбоподател и нейните членове, съдът не счита, че тя може да замести признаването, поради обстоятелството, че единствено то води до придобиване на съответните права.

По-нататък съдът посочва случаи, в които жалбоподателите не са могли да се защитят от действия на намеса, тъй като държавните органи са възразили, че единствено законните дейности могат да са обект на правна защита (вж. параграфи 56, 57 и 84 по-горе)

На последно място той отбелязва, че при признаването на други църковни сдружения, държавните органи не са приложили критериите, въз основа на които са отказали да признаят църквата жалбоподател и че правителството на Молдова не е обосновало това различно третиране.

130. В заключение съдът счита, че отказът да се признае църквата жалбоподател поражда последици за свободата на религия на жалбоподателите, които не са съразмерни на преследваната и необходима в едно демократично общество законна цел, поради което същият представлява нарушение на член 9.

В тази връзка е уместно да се цитира Тълкувателното решение по член 18 от Международния пакт за граждански и политически права на ООН (МПГПП):

"Фактът, че дадена религия (...) е провъзгласена за официална (...) не следва да доведе до нарушаване на правата съгласно пакта (...). нито до дискриминация спрямо лицата, принадлежащите към друга религия или невярващите" (Тълкувателно решение № 22 (48), прието на 20 юли 1993, § 9).

Не само, че България е страна по МПГПП от 21 септември 1970, но и Европейският съд по правата на човека взема предвид МПГПП при тълкуване на конвенцията (вж. напр. ЕСПЧ, 24 май 1988, Мюлер срещу Швейцария (Поредица А, том 133), § 27).

Член 15

Както бе отбелязано по-горе член 15 не конкретизира материалните критерии, въз основа на които се извършва регистрация. Тъй като член 17 посочва редица елементи, като например "изложение на верското убеждение и богослужебната практика", които трябва да присъстват в уставите на вероизповеданието, следва да се приеме, че Софийски градски съд ще вземе тези елементи под внимание при постановяване на решението си относно регистрацията.

Въпреки това, както Европейският съд по правата на човека е изяснил по делото Хасан и Чауш, държавните органи трябва да останат абсолютно неутрални при взимането на горепосоченото решение. Безспорно по това дело съдът не е посочил дали действията по официалната регистрация представляват намеса в упражняването на закриляните от член 9 от ЕКПЧ права (§ 77). При все това от юриспруденцията на съда става ясно, че органите могат единствено да преценят дали формалните изисквания са изпълнени:

"... изискването за регистрация ... е съобразено с член 9 от конвенцията, само и доколкото позволява на министъра да провери дали формалните условия ... са изпълнени". (ЕСПЧ, Манусакис, § 47).

Възможно е прегледът на религиозните, църковни и ритуални практики противоречи на принципа, че държавата няма право да взема по целесъобразност решения спрямо дадена религията или верски убеждения (вж. § 2 по-горе).

Естествено трудно е да се предвиди как тази разпоредба ще се прилага на практика. В миналото отказ на регистрация е постановяван на напълно противоречащи на конвенцията основания (вж. Християнско сдружение "Свидетели на Йехова срещу България", жалба № 28626/95, решение по допустимост от 3 юли 1997; приятелско споразумение от 1998). Допускайки, че останалите изисквания на член 9 (2) от ЕКПЧ са изпълнени, Софийски градски съд трябва да преценява във всеки конкретен случай дали отказът е "необходим в едно демократично общество" по смисъла на член 9 от ЕКПЧ. Съответно всеки отказ трябва да отговаря на "неотложна обществена необходимост" и да "е съразмерен с предвидените в закона цели".

От друга страна предвидената в член 15 от БЗВ процедура би могла да попадне в обхвата на член 6 от ЕКПЧ (правото на справедлив процес). Съгласно практиката на съда административното производство може да се отнася до "граждански права и задължения" по смисъла на член 6 ал. 1 когато делото има "вещноправен характер" (вж. например ЕСПЧ, 23 октомври 1985, Бентем срещу Холандия (Поредица А, том 97), § 36). Решението на Софийски градски съд относно регистрацията на религиозно вероизповедание засяга между другото и правото на жалбоподателите да притежават собственост (член 21 от БЗВ).

Допускането, че член 6 намира приложение, има различни последици. Един от елементите на член 6 е правото на състезателно производство: "възможността на страните по наказателно или гражданско дело да се запознават и вземат отношение по всички представени доказателства или отправени твърдения, дори от независим орган на съдебната система, с цел повлияване на съдебното решение" (множество източници, сред които ЕСПЧ, 27 март 1998,Дж .Дж. срещу Холандия (СРС 1998, стр. 603), § 43). Горното потвърждава правото на жалбоподателите да повдигнат възражения срещу представеното от Дирекция "Вероизповедания" на Софийски градски съд становище (член 16). Значението на състезателното производство се подчертава от Европейския съд и по делото Хасан и Чауш, § 85.

Член 19

В алинея 2 се упоменава "заявление", а в алинея 3 - "заявление за регистрация". Това обаче може да се дължи на превода.

§4.4 Глава 4

Членове 21 (3) и 25

Доколкото при отпускането на субсидии следва да се спазва принципът за забрана на дискриминацията (член 4 и член 10 (3) от БЗВ), законът не изключва изрично възможността за преценка по целесъобразност в това отношение. Какви критерии се прилагат при подпомагането или субсидирането на религиозните институции?

Може да се твърди, че договарящите държави по конвенцията могат изобщо да субсидират религиозните обединения. Както съдът наскоро посочва по испанско дело, "липсва общ европейски стандарт относно финансирането на църкви или религии, тъй като тези въпроси са тясно свързани с историята и традицията на всяка държава" (ЕСПЧ, 14 юни 2001, Фернандес и Кабалеро срещу Испания, жалба № 53072/99).

Въпреки това ако държавата реши да предостави финансова помощ на религиозни обединения, тя не следва да направи това по дискриминационен начин (член 14 ЕКПЧ; вж. ЕСПЧ, 28 май 1985, Абдулазис и други срещу ОК (Поредица А, том 94), § 82; вж. също, съответно, ЕСПЧ, 19 декември 1994, VDSO и Губи срещу Австрия (Поредица А том 302), § 37). Така по испанското дело Фернандес и Кабалеро, при което жалбата се отнася до определени данъчни привилегии, предоставени на католическата църква въз основа на специално споразумение между Испания и Светия престол, съдът се е произнесъл, че :

сключването на споразумения между държавата и определена църква, в които се установява особен режим за събиране на данъци в полза на последната, по принцип не нарушава разпоредбите на член 9 и 14 от конвенцията, при условие че е налице обективно и обосновано обяснение за различното третиране и че към подобни споразумения могат да се присъединят и други църкви, ако поискат това.

Поради това следва да се приеме, че субсидиите и другите форми на подкрепа съгласно член 21 и 25 от БЗВ ще се предоставят в съответствие с принципа за забрана на дискриминацията.

§4.5 Глави 5, 6 и 7

Общи положения

Предвидените в тази глава глоби имат относително големи размери. Съгласно информацията, с която разполагаме средният месечен доход в България е 270 български лева. Поради това глоба от 100 до 300 български лева (член 36 (1)) и дори от 500 до 1000 български лева (член 36 (2)) е твърде тежка. Имайки предвид практиката на съда по член 6 от ЕКПЧ, има основание нарушенията на закона да се считат за "престъпления" по смисъла на член 6 - което налага обвиняемият да има право на справедлив процес и всички предвидени в член 6 гаранции (вж. по-специално ЕСПЧ, 21 февруари 1984, Озтурк - ФРГ (Поредица А, том 73) § 49 и следващите; ЕСПЧ, 2 септември 1998, Лауко - Словакия (СРС 1998, стр. 2492), § 56 и следващите).

Лицата, на които са наложени глоби на основание БЗВ, имат право на достъп до съд или съдебна юрисдикция, която съответства на изискванията на член 6 от ЕКПЧ и е компетентна да реши делото (вж. наскоро постановеното решение., ЕСПЧ, 28 май 2002, Кингсли - ОК (разширен състав) (жалба № 35605/97), § 32). Анализът от тази гледна точка на Закона за административните нарушения и наказания, към който препраща член 40 от БЗВ надхвърля обхвата на настоящото изследване.

Член 36

Предвидената в член 36 забрана поражда два проблема. На първо място не е съвсем ясно кой трябва да предостави посоченото в тази разпоредба "представително правомощие". Законът не съдържа текст, който да дава право на държавните органи да упълномощават лицата, които ще представляват религиозните вероизповедания в отношенията им с държавата - следователно може да се приеме, че самото вероизповедание упълномощава определени лица, които да го представляват (вж. също член 17 (5) от БЗВ). В такъв случай изглежда логично самото вероизповедание да може да предприема мерки срещу действащите от негово име лица без представителна власт, например чрез образуване на гражданско или наказателно производство пред компетентните органи. Не става ясно защо в тези случаи длъжностните служители от Дирекция "Вероизповедания" трябва да осъществяват надзор и защо директорът на същата има право да издава наказателни постановления.

На второ място не всяко действие, извършено без представителна власт от името на вероизповедание следва да влече наказателни санкции, имайки предвид решението на съда по делото Сериф.

51. В тази връзка съдът посочва, че въпреки неясното твърдение, че жалбоподателят е извършвал

бракосъчетания и административни дейности, националните съдилища, които са го осъдили, не посочват в решенията си никакви конкретни действия с правни последици, извършени от жалбоподателя. Националните съдилища са осъдили последния въз основа на следните установени факти: обясняване религиозното значение на празник, произнасяне на реч на религиозно събрание, отправяне на съобщение за религиозен празник и поява на публично място в облекло на религиозен водач. Освен това не се оспорва фактът, че жалбоподателят се ползва с подкрепата поне на част от мюсюлманската общност в Родопите.

Съдът прави извода, че: "наказването на лице единствено за извършените от него действия като религиозен водач на определена група от лица, които доброволно го следват, трудно може да се счете за съвместимо с изискванията на религиозния плурализъм в демократичното общество" (ЕСПЧ, Сериф, § 51).

§ 5 Общо заключение

Правната закрила на свободата на религия в България отбелязва съществен напредък. Несъмнено е наличието на определени подобрения в сравнение с предходни редакции. Като цяло българският Закон за вероизповеданията до голяма степен отразява международно признатите принципи относно свободата на религията.

Основен повод за загриженост е член 7, който предвижда ограничения на свободата на религия на основание "национална сигурност" и "използване за политически цели". Въпреки че и двете основания не са посочени в член 9 от ЕКПЧ (поради което са несъвместими с него), по-скоро второто основание поставя проблеми от гледна точка на Европейската конвенция. Горещо се препоръчва отмяната на тези основания в член 7.

Вторият основен проблем е свързан с регистрацията на религиозни общности. От една страна не са напълно ясни последиците от отказа да се предостави на религиозната общност качество на юридическо лице. Ако е вярно, че нерегистрираните общности не притежават правата на религиозните институции, посочени в глави четвърта и пета, възниква въпросът дали тези съществени последици са съвместими с член 9 от ЕКПЧ. От друга страна член 15 от закона не определя материалните критерии, въз основа на които се извършва регистрация. Същото между впрочем се отнася и до членове 21 (3) и 25, които уреждат предоставянето на субсидии и други форми на подкрепа. В тези случаи всичко зависи от прилагането на съответните разпоредби. Същите могат да се прилагат в съответствие с Европейската конвенция или по несъвместим с нея начин. Същевременно може да се приеме, че самата липса на материални критерии създава неопределеност. Тази липса е недопустима когато става въпрос за регистрация на религиозни общности.

На последно място известна неяснота предизвиква правното положение на Българската православна църква, чиято особена роля е призната в БЗВ. Съгласно член 10 (3) от БЗВ на Българската православна църква не се предоставят привилегии. При все това последната има статут на юридическо лице по силата на закона, докато останалите религиозни общности трябва да поискат регистрация. Бъдещата практика на Софийски градски съд относно регистрацията ще покаже дали това различно третиране ще бъде укоримо от гледна точка на Европейската конвенция за защита правата на човека.

Лайден, 8 май 2003

Горе