ДОКЛАД
ОТНОСНО
ЗАКОНА ЗА
ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА,
ПРИЕТ ПРЕЗ
ДЕКЕМВРИ 2002
Малкълм
Д. Еванс[1]
[Malcolm
D. Evans]
III. Свобода
на религията,
религиозните
убеждения и
регистрация
на
вероизповеданията
V. Ограничения
на правото на
религия
VI. Позицията
на
Православната
църква
VII. Други
поводи за
загриженост
През
декември 2002
българският
парламент
прие нов
закон
относно
свободата на
религията[2]
и
регистрацията
на
религиозни
организации -
Закон за вероизповеданията
от 2002. Целта на
настоящия
доклад е
оценяването
на този закон
в светлината
на
задълженията
на България
съгласно Европейската
конвенция за
защита
правата на
човека и
по-специално
съгласно
член 9 от нея.
Следва
да се
припомни, че
в подобен
доклад относно
тогава
разглеждания
проектозакон
за
вероизповеданията,
възложен от
Съвета на
Европа през
февруари 2001,
настоящият
автор изрази
дълбоки
опасения във
връзка с естеството
и основните
принципи на
действащото
законодателство
и отправи
редица предложения
за
усъвършенстване
както на структурата,
така и на
съдържанието
му. Очевидно
е неуместно
новият закон
да се оценява
в светлината
на
разпоредбите
на стария, но тъй
като
основните
критики към
последния са
относими и
към момента,
настоящият
доклад препраща
към тях,
когато е
необходимо.
Още в началото следва да се отбележи, че Законът за вероизповеданията от 2002 представлява значителен напредък спрямо предходния проектозакон, който съдържаше много разпоредби в съществено противоречие с основни положения на член 9 от ЕКПЧ. Въпреки че и в новия закон множество въпроси са регламентирани по несъвместим с член 9 начин, основните проблеми понастоящем са от съвсем друг порядък, като се започне с неясната редакцията на закона като цяло, към което се добавя и двусмисления и вероятно противоречив характер на редица негови разпоредби. Все още административната дискреционна власт има прекомерен обхват при прилагането на закона, който от своя страна съдържа някои очевидно дискриминационни елементи и други, които създават възможност за дискриминация.
Настоящият доклад се основава на предоставения от Съвета на Европа превод на закона. Съзнавам, че този превод на места може да не е максимално точен и да е причина за някои от изтъкнатите проблеми. При подготовката на настоящия доклад имах на разположение и други преводи, което ми помогна при изясняването на разглежданата материя. Въпреки това следва да се отбележи наличието на редица несъответствия между използваните от мен различни преводи на английски. Отчасти поради тази трудност счетох за необходимо да огранича съдържанието на доклада до основните въпроси, които според мен този закон поставя, като пренебрегна други по-трудно забележими моменти, вероятно резултат от различията в превода.
Също така е важно да подчертая, че редица въпроси, които в по-ранни редакции имаха подробна уредба, сега са регламентирани чрез препращане към други нормативни актове от българското законодателство, които не съм в състояние да коментирам. Примери в тази насока са правната уредба на производството за регистрация съгласно глава 46 от българския Гражданскопроцесуален кодекс, препращането към Закона за устройство на територията, трудовото законодателство и пр. Прилагането на тези и други нормативни актове би могло да постави допълнителни въпроси от значение за анализа на правното положение на вярващите и религиозните организации в България, които обаче неизбежно остават извън обхвата на настоящия доклад.
Основните
недостатъци
на
предходната
редакция
според анализа
за Съвета на
Европа са (а)
че целта на
същата не е
защита на
свободата на
религията, а контрол
върху
религиозния
живот и (б) че
предвидените
в нея мерки
за защита са
насочени
по-скоро към
българските
граждани, отколкото
към лицата
под
българска
юрисдикция.
Понастоящем
съдържащите
се в закона
материални
норми в общи
линии[3]
решават
втория от
тези въпроси.
Първият от тях
има частична
уредба, чийто
по-задълбочен
анализ обаче
предизвиква
загриженост.
Законът от 2002 се основава на същественото разграничение между понятията "религиозни вероизповедания", "религиозни общности" и "религиозни институции". Същите са легално дефинирани в параграф 1 от допълнителната разпоредба, като съотношението между тях остава неясно. За целите на закона религиозна общност означава "доброволно обединение на физически лица за изповядване на дадена религия, извършване на богослужение, религиозни обреди и церемонии", докато религиозна институция означава религиозна общност, "регистрирана в съгласие със Закона за вероизповеданията, която има качеството на юридическо лице, свои ръководни органи и устав". С други думи религиозните общности не са регистрирани и нямат статут на юридическо лице. Всъщност това личи ясно от член 14, който постановява, че "религиозните общности" придобиват такъв статут съгласно разпоредбите на настоящия закон[4].
За целите на закона понятието "религиозно вероизповедание" означава "съвкупността от верски убеждения и принципи, религиозната общност и нейната религиозна институция". Това определение (или поне английския му превод) е твърде неясно. Считам, че става въпрос за сборно понятие, което обхваща "комплекса" от доктрина и свързани с нея общности и институции, чрез които същата се изразява и изявява. Това предполага, че самото "религиозно вероизповедание" трябва да бъде признато за юридическо лице съгласно разпоредбите на закона.
В крайна сметка и трите понятия са свързани с правното положение на религиозните образования. Посоченото трябва да се разграничи от съдържащото се в закона от 2002 понятие "права на лицата", което се отнася до тяхната лична свобода на религия. Въпреки че съгласно член 1 целите на закона включват предоставяне и защита на личното правото (свободата) на религия, един от основните недостатъци на този закон е смесването на описан по-горе различни подходи, поради което не може да се направи категоричен извод за наличието на подходяща закрила дори на основите на личната свобода на религия.
Глава първа от закона (членове 1 -4) съдържа редица общи разпоредби относно личните права, които до голяма степен съответстват на член 9 от ЕКПЧ. По-специално съгласно член 2 (2) правото на вероизповедание означава правото на всеки свободно да избира и променя своето вероизповедание, както и да го практикува свободно, индивидуално или колективно, чрез публично богослужение, обучение, обреди и ритуали. Чл. З между другото постановява, че никой не може да бъде преследван или ограничаван в своите права поради религиозните си убеждения. Съществено значение има разпоредбата на член 4, съгласно която всички вероизповедания са равноправни, а религиозните институции са отделени от държавата (член 4 (1)). В съответствие с решенията по ЕКПЧ по делата Хасан и Чауш срещу България[5] и Сериф срещу Гърция[6], член 4 (2) посочва, че "недопустима е държавна намеса във вътрешната организация на религиозните общности и религиозните институции", докато член 4 (4) гласи, че "не се допуска дискриминация на верска основа". Това в голяма степен съответства на основните принципи на ЕКПЧ и се утвърждава от член 4 (2), който във връзка с упражняване свободата на религия определя ролята на държавата да "осигурява условия за свободно и безпрепятствено упражняване на правото на вероизповедание, като съдейства за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания ...". Тази разпоредба също напълно съответства на принципите, заложени в решението по делото Кокинакис срещу Гърция[7] относно упражняване личното право на религия и в решението по делото Бесарабска църква срещу Молдова[8] относно отношението на държавата към ролята на религиозните сдружения.
Ако законът
се
ограничаваше
с горепосоченото,
щеше да
липсва
сериозно
основание за критика.
Останалата
част от
закона обаче
допълва тези
общи
разпоредби и
по този начин
повдига
редица
въпроси
относно
степента, в
която
правната
уредба
предоставя
пълно и
истинско
упражняване
на правата на
практика.
По-специално
вниманието
на закона
постепенно
се насочва от
материята
относно
личните
права, провъзгласени
във
встъпителните
текстове, към
подробната
уредба на
религиозния
живот, в резултат
на което
първата се
оказва
включена в
последната. И
докато
встъпителните
разпоредби
от глава
първа
създават
впечатление,
че първият от
основните
недостатъци
на предходната
редакция е
отстранен,
остава подозрението,
че при
цялостния
прочит и
прилагане на
новия закон
пълната и
истинска
религиозна
свобода
отново не е
призната на
лицата и
следователно,
по аргумент
от по-силното
основание, на
техните
религиозни
сдружения.
III.
Свобода
на религията,
религиозните
убеждения и
регистрация
на
вероизповеданията
Не подлежи
на съмнение
обстоятелството,
че свободата
да се
практикува
вероизповеданието
следва да
съществува,
дори* когато
липсва
статут на
юридическо
лице или
същият е
отказан или
отнет.
Отказът да се
предостави
регистрация
или качество
на
юридическо лице
не е
достатъчно
основание за
отричане
свободата на
религия.
Въпреки това
изискванията
за
регистрация
сами по себе
си не представляват
нарушаване
на актовете
по права на
човека и
намеса в
религиозната
свобода. При
прегледа на
свързаните с
регистрацията
разпоредби
възникват
следните
въпроси:
$ Предоставя ли законът на сдруженията на вярващи необходимия статут
за ефективно упражняване правото на религия или религиозни убеждения?
$ "Неутрален" ли е законът спрямо различните вероизповедания от гледна точка на достъпа до различни видове правно положение (като се има предвид, че не всички целят еднаква степен на признание, статут или участие в обществото).
Съчетаването
на тези проблеми
поражда
ключовия
въпрос, който
би могъл да
бъде
формулиран
по следния
начин:
$ Въз основа на какви критерии се определят преимуществата,
произтичащи от съответната правно-организационна форма?
Неотчитането
на този
въпрос води
до редица
погрешни схващания
относно
законността
на противоречиви
изисквания,
съществуването
на национални
църкви и пр.
Трудности
възникват когато
критериите,
които са
подходящи
при "по-големи
преимущества"
(напр.
данъчни облекчения
или събиране
на църковни
такси), се
прилагат за
регулиране
достъпа до
условно
наречените
"основни"
преимущества,
включително самото
"практикуване"
на
вероизповедание.
В такъв
случай
оценката на
закона от 2002
следва да
съответства
на тези
принципи и
такава ще
бъде
направена в
края на този
раздел.
Притежават ли лицата свобода на религия (право на религия) без регистрация?
Цялостният прочит на закона от 2002 създава впечатление, че регистрацията е основно условие за притежаване на провъзгласените в конвенцията права. Освен това регистрацията съгласно закона е необходима и с оглед придобиване статут на юридическо лице. Дори понятието "практикуване" на вероизповедание се свързва с изискването вярващите да имат достъп до този статут, необходим за упражняване свободата на вероизповедание[9]. Конкретната форма ще зависи от правната рамка в съответната държава, макар че без съмнение общите разпоредби относно свободата на сдружаване съгласно член 11 се прилагат както спрямо религиозните организации, така и спрямо всички останали, като всички религии следва да се третират без дискриминация.[10] Несъмнено ролята на държавата не се изразява в създаване на пречки в тази насока, освен когато това е в съответствие с предвидените в конвенцията законни ограничения.
Независимо от глава първа от закона, глава втора, озаглавена "Правото на вероизповедание", поражда определени съмнения относно възможността на лицата да изразяват религиозните си убеждения съгласно член 2 (2).
Член 5 (1) постановява, че правото на вероизповедание се упражнява по различни начини, които са по-специфични и ограничени в сравнение с понятията "богослужение, обучение, обреди и ритуали". В действителност член 5 (2) изрично ограничава формите на изява до осъществяване на "богослужения и ритуали". Освен това не става ясно дали изразяването на религиозни убеждения - под каквато и да е форма - следва да се извършва съгласно член 5 (1) в рамките на "религиозна общност" или "институция на религиозна общност". Това е от съществено значение. Както ще бъде изяснено по-нататък, критериите и условията за регистрация на религиозна общност като религиозна институция не са достатъчно задоволителни. Тъй като голяма част от личните и колективни правата на вярващите, необходими за ефективното упражняване на правото на изразяване на вероизповеданието, се упражняват съгласно закона единствено чрез религиозните институции - а именно религиозни общности със статут на юридическо лице - положението на нерегистрираните лица и общности остава несигурно.
Член 5 (3) въвежда още едно разграничение, чието значение не се разкрива веднага. Тази разпоредба разграничава "частното" и "публичното" изразяване на верското убеждение: същото е "частно", когато се осъществява единствено в присъствието на членове на религиозната общност, а публично - когато изразяването му може да стане достъпно (незадължително посещавано) и за хора, непринадлежащи към съответната религиозна общност. Следващите разпоредби от закона препращат към "публичните" действия, без да изясняват дали тяхната уредба се отнася и до частното изразяване на верско убеждение, дали последните могат да се извършват по нерегламентиран начин и дали по принцип не са забранени.
Член 12 (1) е
прекрасен
пример за
такъв
проблем. Съгласно
тази
разпоредба
"вероизповеданията"
могат да
откриват
домове за
"публични"
религиозни
обреди и
служби в
собствени
или наети
сгради,
докато член 12 (2)
дава право на
"вероизповеданията"
да
организират
публична дейност
и извън
"молитвените
си домове". Неяснотите
около
използването
на понятието
"вероизповедание"
вече бяха
посочени и се
дължат на
обстоятелството,
че същото
обхваща
единствено
регистрираните
религиозни
общности. Във
всеки случай
от текста на
член 21 (1) става
ясно, че само
регистрирани
общности
имат право да
притежават
имущество, а вероятно
и да сключват
договори за
наем. Следователно
на практика
се оказва, че
единствено
регистрирана
религиозна
общност може
да извършва
богослужение,
достъп до което
имат
непринадлежащи
към нея лица
(публично
богослужение).
Горното се
потвърждава и
от разпоредбата
на член 27,
която дава
възможност
единствено
на
регистрираните
религиозни
общности да
създават
юридически
лица с нестопанска
цел за
подпомагане
на тяхната
дейност, като
това
подпомагане
не включва
публично
богослужение.
Въпреки
неясната си
редакция,
тази
разпоредба
препятства
възможността
както на
регистрираните,
така и на нерегистрираните
религиозни
общности да извличат
полза от
създаването
на място за богослужение
от друго
юридическо
лице. Налага
се изводът,
че голяма
част от
съдържанието
на закона
може да се
прилага като
средство за ограничаване
на законните
дейности на
религиозните
общности.
Канейска
католическа
църква срещу
Гърция, Решение
от 16 декември 1997
RJD 1997-VIII,
27 EHRR 521 и Сидирополом
срещу Гърция,
Решение от 10
юли 1998, RJD 1998-1У,
27 EHRR 633. Вж. Рефах
Партизи
(Партията на
благоденствието)
и други срещу
Турция, Решение
от 31 юли 2001, 35 EHRR 3 (състав) и
Решение от 13
февруари 2003
(разширен състав),
не влязло в
сила, което
очертава границите
на този
подход.
Какво предвижда законът относно частните действия? Могат ли нерегистрираните религиозни общности да осъществяват частни действия на богослужение в помещения, собственост на отделни членове? Законът не дава отговор. Несъмнено "правото на вероизповедание" (по-специално това на лицата) включва право "на създаване на публични места за богослужение" и на производство и придобиване на необходимите за "публичното богослужение" материали") (членове 6 (1) (2) и (4)), докато правото на лицата да поддържат места за частно богослужение и след цялостен прочит на закона остава неясно.
Могат да се наведат и други примери за неясноти, които да подкрепят направения вече извод: законът от 2002 като цяло не постановява ясно и недвусмислено, че правото на изразяване на вероизповедание или верско убеждение чрез обучение, извършване на богослужение и обреди следва да се упражнява без наличието на каквато и да е форма на регистрация. Вероятно по този начин се защитават "частните" форми на изразяване, но и това не е ясно. Това, което не подлежи на съмнение е, че "публичните" форми на изразяване по принцип изискват статут на юридическо лице, което противоречи на ЕКПЧ.
Преимущества
на
регистрацията
Както вече бе посочено, напълно допустимо е законодателството да предвиди изисквания за регистрация, както и критерии и условия, които религиозната структура следва да изпълни с оглед ползването на различни привилегии, които държава възнамерява да предостави. Глави четвърта и пета от закона от 2002 изясняват понятието "преимущества", произтичащо от статута на юридическо лице.
Глава
четвърта
съдържа
разпоредби
относно
имуществото
и финансите.
Някои от тях
предоставят
на
регистрираните
вероизповедания
право на
ползване на
държавна
собственост
(член 21 (3)) и
право на
държавни
субсидии (членове
25 и 28), като това
е напълно
законно, при
условие че
критериите
за
придобиване
на статут на
регистрирано
лице, тоест
на
юридическо
лице, не са
дискриминационни
и не се
прилагат по
дискриминационен
начин.
Глава
четвърта
обаче
съдържа и
разпоредби,
които
поставят
проблеми, тъй
като биха
могли да
ограничат способността
на
религиозната
общност (която
не е
юридическо
лице) да
упражнява
религиозна
свобода
съгласно
член 9 от ЕКПЧ.
Примерите в
тази насока
се отнасят до
притежаването
на имущество
(членове 21 (1) и (2)), производството
и продажбата
на вещи, свързани
с
богослужебна
дейност,
обреди и ритуали
(член 23).
Глава пета
урежда
лечебните,
социални и образователни
дейности на
вероизповеданията
и изяснява,
че
единствено
вероизповеданията,
признати по
реда на този
закон, могат
да разкриват
лечебни,
социални и образователни
заведения
(член 30), до
които право
на достъп
имат и лица,
непринадлежащи
към
създалата
тези
заведения религиозна
общност (член
32). Цитираните
разпоредби
не повдигат
възражения.
Член 33 се отнася
до
откриването
на висши и
средни
духовни училища,
като тази
възможност
отново се
предоставя
единствено
на
регистрираните
общности.
Докато това
ограничение
е допустимо по
отношение на средните
общообразователни
училища (член
33 (3)) и висшите
училища (член
33 (6)),
прилагането
му по
отношение на
средните и
висши
духовни
училища (член
33 (1) и (7)) би могло в зависимост
от неговото
тълкуване и
прилагане да
предизвика
проблеми.
Нерегистрираните
религиозни
общности
трябва да
имат право на
достатъчно
средства и възможности
за
провеждане
на обучение
на духовни
лица и др.,
което не
следва да
зависи от
наличието на
регистрация.
Смисълът на
тази
разпоредба е
неясен и това
би могло да
създаде
затруднения.
Следващият
въпрос, който
трябва да
бъде
разгледан, се
отнася до
предвидените
в закона
критерии за
регистрация.
Подходящи ли
са те с оглед
на
преимуществата,
произтичащи
от нея? В
предходните
раздели от настоящия
доклад се
изтъкна
нуждата от
регистрация
за
придобиване
на качество
на юридическо
лице, което е
необходимо
за упражняване
закрепената
в ЕКПЧ
свобода на
религия. Член
9 противоречи
на
конвенцията.
Предмет на
настоящия
раздел е
прилагането
на законовите
разпоредби
относно
дейностите,
за които
изискването
за
регистрация
само по себе
си е
допустимо.
Докладът
относно
предходния
проектозакон
подчерта
изключително
обременителното
естество на
представяната
на
държавните
органи
информация и
изключително
широката
дискреционна
власт на последните
при преценка
на молбите за
регистрация.
Законът от 2002
представлява
напредък от
гледна точка
на първия
проблем, но
не и на
втория.
Критерии
за
регистрация
Документите,
които следва
да се
приложат към
молбата, са
посочени в
член 17, като
разпоредбите
в тази насока
по принцип са
приемливи
(въпреки че това
зависи
по-скоро от
начина им на
прилагане на
практика).
Може да се
предположи,
че религиозните
общности ще
имат
структурна йерархия,
а това би
могло да бъде
недопустимо
от гледна
точка на
естеството
на религиозните
убеждения на
някои
религиозни
общности.
Производство
по
регистрация
Регистрацията се извършва по решение на Софийски градски съд по реда на глава 46 от Гражданскопроцесуалния кодекс. Въпреки това съгласно член 16 съдът "може" да изиска "експертно становище" от Дирекция "Вероизповедания" на Министерски съвет. Тази разпоредба поставя редица въпроси.[11]
На първо място липсва яснота дали това становище може да се изисква във всички случаи и ако не, какви са критериите за преценка дали същото е необходимо. На второ място не е ясно какви правни последици поражда: длъжен ли е съдът да го приеме или може да не го вземе предвид. На трето и най-важно място не са посочени критериите, които дирекцията използва при изготвянето на заключенията, като същата разполага с почти неограничени правомощия. Единственото ограничение в закона в тази насока се съдържа в член 35 (2), който гласи че дирекцията "подпомага Министерския съвет при осъществяване на държавната политика на поддържане на търпимост и уважение между различните вероизповедания". Естествено тази разпоредба по принцип е в съответствие с общия подход на ЕКПЧ към религиозния живот в обществото, но е спорно дали е уместна с оглед определяне дали дадена религиозна общност следва да бъде регистрирана предвид характера на произтичащите от регистрацията преимущества. Освен това е трудно да се установи по какъв начин този подход към регистрацията може да се съгласува с ролята на държавата като "гарант на личните права и свободи и безпристрастен организатор на практикуването на различните религиозни убеждения в демократичното общество".[12] Разбира се е възможно държавата да има нужда да ограничи дейностите на регистрираната религиозна общност, но това е съвсем отделен въпрос (който ще бъде разгледан по-долу).
Важно е също така предоставяните на съда становища да бъдат достъпни за молителя и да бъдат надлежно мотивирани. За предпочитане е производството по регистрация да се основава на определени критерии, гарантиращи обективна и безпристрастна оценка.
Законът от 2002
не съдържа
разпоредби
относно
сроковете в
производството
по
регистрация
и
обжалването
на отказите.
Следва да се
приеме, че по
отношение на
тях се
препраща към
общите
разпоредби
на
Гражданскопроцесуалния
кодекс. В противен
случай ще е
налице още
едно основание
за критика на
закона.
Следва да се
отбележи, че
съгласно
член 8 (3)
обжалването
"се извършва
по общия ред",
като това
обаче се
отнася до
отмяната на
регистрацията,
но не и до първоначалния
отказ за
предоставянето
й".
Придобиване на статут на
юридическо
лица
при
наличието на подобна предходна
регистрация
Особено безпокойство пораждат разпоредбите, свързани с възможността на група от вярващи да "се отделят" от съществуващото религиозно вероизповедание и да придобият статут на регистрирано лице. Член 15 (2) забранява предоставянето на статут на юридическо лице на общност, претендираща същото наименование и седалище. Необходимостта от пълно разграничавани на регистрираните лица едно от друго не подлежи на съмнение и все пак е малко вероятно две организации да искат идентично наименование и седалище. По-вероятният случай е част от дадено вероизповедание да иска отделянето си от своята централа, което законът лесно би могъл да избегне. Съгласно член 9 "Всяко вероизповедание се характеризира с наименованието си и верските убеждения на физическите лица, съставляващи религиозната му общност". Тази разпоредба показва известна странност, като предполага, че законността на описанието, приложено от религиозната общност, може да бъде оспорено от органите по регистрация. На какво равнище на абстракция трябва да бъде взето това решение? Например всички православни, римо-католически и протестантски изповедания могат да бъдат определени като християнски. Без съмнение не всички имат едно и също административно седалище, но това ли има предвид член 15 (2)? Ако има предвид духовния произход, тогава между посочените различни форми на християнство няма да възникне проблем, но същият е възможен между различните разклонения в християнството, например сред православните религиозни общности.
Гореизложеното неизбежно е умозрително и се дължи на наличието на такива разпоредби в закона, като същият трябва да бъде тълкуван и предвид значението, което придава на Българската православна църква и което ще бъде разгледано по-долу.
Този извод се подкрепя и от членове 19 и 20, съгласно които местните поделения на религиозните вероизповедания могат да се регистрират като юридически лица единствено със съгласието на централното ръководство на съответното вероизповедание. Това законодателно решение може да предизвика известни възражения, тъй като означава, че местните и регионални религиозни общности следва да представят себе си като подразделения на национално признато изповедание. Това може да се окаже неуместно по отношение на някои по-малобройни религиозни общности, които не са част от по-голяма религиозна структура, а също и за тези които се опитват да придобият самостоятелна религиозна идентичност. Следва да се припомни, че в решението по делата Бесарабска митрополитска църква срещу Молдова съдът е отхвърлил аргумента, че отказът на държавата да регистрира църквата жалбоподател е обоснован, тъй като същата се е отделила от вече признато юридическо лице.[13] Изглежда законът от 2002 може да се тълкува по начин, който да създаде недопустими препятствия пред молителите за придобиване на статут на юридическо лице.
Преустановяване действието на юридическото лице или отмяна на регистрацията
Една от най-специфичните черти на закона от 2002 се свързва с предвидените в него обстоятелства, при които може да се прибегне до отмяна на регистрацията. Трябва веднага да се отбележи, че настоящата уредба е значителен напредък в сравнение с разгледаните предишни предложения, тъй като преустановяване действието на юридическото лице или отмяната на неговия статут не произтичат от незначителни нарушения на бюрократичните изисквания, а са резултат от установяване на незаконно упражняване на правото на религия. При все това посоченият напредък е ограничен поради обстоятелството, че цялата законова уредба на ограничаване упражняването на религия от гледна точка на ЕКПЧ е несъвършена, а поради връзката между тези въпроси в закона, преустановяване действието на юридическото лице и отмяната на регистрацията ще бъдат предмет на следващия раздел.
V. Ограничения на правото на религия
Член 9 (2) от ЕКПЧ дава право на държавата да подложи изразяването на вероизповедание или верски убеждения "само на такива ограничения, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на обществената сигурност, за защитата на обществения ред, здраве и морал или за защита на правата и свободите на другите".
Доколкото
законът от 2002
налага
регистрация
на
религиозните
общности с
оглед
упражняване
на всички
аспекти на
свободата на
религия
съгласно
член 9 (1) от
конвенцията,
прилагането
на всички
изисквания
за регистрация
следва да
бъде
съобразено с
член 9 (2), като е
въпрос на
преценка
дали същите,
поради неяснотата
на
критериите
за
регистрация,
няма да се
възприемат
по-скоро като
препятствия
и оттам като
неизпълнение
на условието
да са
"предвидени
от закона" и
да отговарят
на
посочените в
ЕКПЧ цели. В
тази връзка
по делото Хасан и
Чауш срещу
България[14]
законът
от 2002 не бе
обявен за
противоречащ
на член 9.
Ясно е също, че основанията за ограничаване свободата на религия съгласно закона от 2002 са по-широки от разрешените в член 9 (2) от ЕКПЧ, тъй като включват понятието "национална сигурност", което е много по-широко от "обществена сигурност". Освен това член 7 (2) от закона от 2002 забранява и използването на религиозни общности и институции за "политически цели". Тази забрана не се отнася до извършването на политическа дейност от такива структури в подкрепа на техните религиозни убеждения, а до използването им като "фасада" за други политически цели, което вероятно трудно може да бъде доказано.
Член 7 (4) също поставя проблеми. Съгласно него "Правата и свободите на лицата, членуващи в религиозна общност, не могат да бъдат ограничавани от вътрешните правила, ритуали и обреди на тази общност или институция". Трудно е да се открие точния смисъл на тази разпоредба. На пръв поглед предоставя средство на държавата да се намесва във вътрешното управление на религиозните общности. Въпреки това държавата не следва да се въвлича във вътрешни процедури и производства на религиозните структури по искане на членовете, според които свободата им на религия или убежденията им не се зачитат от структурата, към която се числят. Такива въпроси от "вътрешен" ред, доктрина, практика и дисциплина в рамките на религиозната общност по традиция се считат за въпроси на самата общност, освен когато някои други провъзгласени в конвенцията права- са засегнати, за което държавата носи отговорност. Всъщност последната трябва да се разграничи от вътрешните спорове между членовете на религиозните организации, предвид на това че член 11 от ЕКПЧ цели закрила правото на сдружаване от неоправдана държавна намеса.[15]
На следващо място безпокойство буди фактът, че член 7 не само предвижда редица основания, въз основа на които държавата да влияе върху свободното упражняване на религия, но и предоставя възможност на други лица да оспорят дейността на религиозните организации, да търсят отговорност от последните или да искат тяхното разпускане. Накратко вместо да очертаят границите на държавната намеса по отношение свободата на религия, същите представляват основания за нейното оспорване.
Така съгласно член 8 (2) "производство за ограничаване" се образува по искане на заинтересованите лица или на прокурора пред Софийски градски съд въз основа на твърдението, че дейността на религиозните общности, институции (и вероятно отделни лица) нарушава някои от посочените в член 7 изисквания. Това противоречи на ЕКПЧ. Освен това член 35 (6) и (7) дават право на Дирекция "Вероизповедания" да проверява сигнали и жалби за извършване на незаконосъобразна дейност в нарушение на чл. 7 и да предоставя тази информация на органите на прокуратурата. При образуването на такива производства член 8 (1) предвижда редица ответни действия, от ограничаване издателската дейност до преустановяване дейността на юридическото лице или отмяна на регистрацията. Няма изискване за съответствие между причината за действието по член 7 и санкцията по член 8.
Член 7 и член 8 оформят системата от мерки за надзор и санкции в съответствие с ЕКПЧ. Следва да се има предвид и обстоятелството, че съгласно член 8(1) най-тежката санкция е отмяна на регистрацията, което само потвърждава наложения от систематичното тълкуване на закона извод относно зависимостта на неограниченото и свободно упражняване на религия от регистрацията.
VI.
Позицията
на
Православната
църква
В преамбюла си и в член 10 (1) законът от 2002 посочва особеното значение и място на източното православие и Българската православна църква в живота на държавата. Въпреки че въпросът е твърде спорен, съществуването на държавна църква и признаването на специална роля на определено традиционно вероизповедание в живота на държавата само по себе си не е несъвместимо с ЕКПЧ. Значение по-скоро има съдържанието, отколкото формата на взаимовръзката. ЕКПЧ изисква зачитане на всички религии или верски убеждения и забранява дискриминацията при упражняването на предвидените в конвенцията права. И което е най-съществено, държавата не може да привилегирова една религия за сметка на друга.
Проблемът на закона от 2002 е, че той привилегирова Българската православна църква и то за сметка на останалите религиозни общности. Член 10 (2) й предоставя статут на юридическо лице по силата на закона и утвърждава нейния устав. Уставът и устройството на Българската православна църква не подлежат на контрол от страна на Дирекция "Вероизповедания", за разлика от тези на другите религиозни общности. Тъй като съгласно закона правното й положение не произтича от предвидения в него ред за регистрация, не е ясно дали всички или по-скоро някоя от санкциите, резултат от производствата за ограничаване съгласно член 8 (2), могат да бъдат наложени на Българската православна църква. Това представлява дискриминация, въпреки че само по себе си не уврежда автоматично други религиозни общности.
Въпреки това систематичното тълкуване с членове 9 и 15 (2) (обсъдени по-горе) налага извода, че цялостният ефект от закона е лишаване от възможност някоя друга форма на православна общност да придобие статут на юридическо лице и - настоящия доклад изрично посочва това - поради това не й позволява да упражнява неограничено и свободно правото на религия, така както е предвидено в член 9 от ЕКПЧ.
Горното се потвърждава и от преходните разпоредби. Съгласно параграф 2 (1) регистрираните вероизповедания по стария закон запазват статута си на юридически лица до регистрирането им от Софийски градски съд в съответствие с глава трета от новия закон. От редакцията не става ясно дали в тези случаи съдът е длъжен да потвърди регистрацията или отново пререшава въпроса. Това, което е напълно ясно от параграф 2 (2) от преходните разпоредби е, че юридическият статут на Българската православна църква не подлежи на преценка от съда. По този начин се утвърждава съществуването й и нейното предишно място, като на практика се "изключва" възможността други православни общности да придобият статут на юридическо лице.[16] Това трудно се съгласува с решението на съда, между другото, по делото Сериф срещу Гърция[17] и Бесарабска митрополитска църква срещу Молдова[18]
VII.
Други
поводи за
загриженост
Съществуват редица други моменти, които могат да доведат до нарушаване на ЕКПЧ, последният раздел обаче ще посочи само най-съществените от тях.
Посещения на религиозни служители
Трябва също да се отбележи, че съгласно член 35 (5) Дирекция "Вероизповедания" има право да "дава становища относно искане за разрешение" на чуждестранни религиозни служители да пребивават в страната по покана на централните ръководства на регистрираните вероизповедания. Тази разпоредба поставя няколко проблема. Естествено на първо място е необходимостта да се иска такова разрешение и то да бъде предоставено (особено когато липсва друго посочване в закона). Освен това изглежда тези посещения са достъпни единствено за религиозни служители или регистрирани вероизповедания, но не и за нерегистрирани общности. Това представлява дискриминация. На трето място, дори когато става въпрос за регистрирани вероизповедания, не е ясно защо местните поделения нямат право да поискат разрешение. Тази разпоредба е още едно доказателство за свръх-централизирания и свръх-нормативен подход към упражняването на свободата на религия.
Административни и наказателни разпоредби
Глава седма от закона от 2002 предвижда като санкции редица глоби. Разпоредбата на член 36 е твърде неясна и се отнася до дейностите, извършвани от името на вероизповедание, без наличие на упълномощаване от съответния орган. Важи ли това и за тези, които например действат сякаш са били привидно упълномощени от дадено изповедание да извършват действия, когато на практика нямат представителна власт? Ако е така, тогава с оглед решението по делото Сериф срещу Гърция налагането на санкция се свързва с изрично определени обстоятелство, а именно когато са извършени действия пред държавни органи. Поради гореизложеното съдържание на член 36 се явява твърде широко. Със сигурност тази разпоредба ще бъде твърде широка, ако се тълкува в смисъл че всеки - свещеник например - който извършва религиозни функции от името на нерегистрирана религиозна общност или група от вярващи, желаещи да бъдат възприемани като такива, отговаря за тези свои действия с глоба.
Други елементи от същата разпоредба също са неясни и ролята на Дирекция "Вероизповедания" при определяне наличието на нарушение и налагане на глоби е твърде проблематична, не само поради многото други притежавани от нея правомощия съгласно закона.
Дирекция "Вероизповедания "
На няколко пъти настоящото изложение изтъкна широките правомощия и задължения, както и неограничената дискреционна власт на дирекцията. Същите предизвикват обща загриженост и могат да изострят много от проблемите, свързани с прилагането на закона от 2002 и съгласуването му с ЕКПЧ.
В
заключение
може да се
отбележи, че
въпреки
множеството
положителни
характеристики
на закона от 2002,
по-задълбоченият
преглед показва
наличието на
редица
обезпокояващи
моменти.
Главният от
тях е, че
въпреки
заслужаващите
приветствие
поети
ангажименти по
глава първа,
целта на
закона е да
изиска от
религиозните
общности да
се регистрират
преди да
започнат да
упражняват
провъзгласените
в член 9 от
ЕКПЧ свободи.
Това
противоречи на
рамката на
конвенцията.
Налага се
изводът, че
определени
аспекти на
закона имат
за последица
привилегироването
на определено
религиозно
вероизповедание
за сметка на
останалите и
възможността
за вземане на
страна в
предимно
вътрешни
спорове в
общностите.
Това също
противоречи
на рамката на
конвенцията.
Наред със
системата на
ограничаване
и санкции,
широките
правомощия и
привидно
неограничената
дискреционна
власт на
Дирекция
"Вероизповедания"
са следващия
основен
източник на
загриженост.